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壹、-的自然環(huán)境
-地區(qū)氣候溫暖,雨量充沛。因?yàn)槭艿降貧ぐ鍓K運(yùn)動(dòng)、強(qiáng)烈風(fēng)化侵蝕作用及早期冰河作用影響,全島山巒綿亙,溪谷縱橫,垂直高差將近4,000公尺,各類(lèi)地形齊備,景觀互異,孕育豐富龐雜之動(dòng)植物資源。并得保留有冰河時(shí)期孑遺物種,發(fā)展出多樣化的生態(tài)環(huán)境。兼以四面環(huán)海,沿海地區(qū)蘊(yùn)育多樣之生態(tài)環(huán)境,提供眾多候鳥(niǎo)及海洋生物棲息場(chǎng)所。
豐富的生物多樣性與高比例的特有種與亞種是-的生物資源特色。在野生植物資源方面,維管束植物有四千多種,其中約1/4為-所特有,苔蘚植物約1,500種,真菌類(lèi)有5,000種;動(dòng)物資源概估有15萬(wàn)種,已發(fā)現(xiàn)哺乳動(dòng)物約70種、鳥(niǎo)類(lèi)約500種、爬蟲(chóng)類(lèi)近100種、兩棲類(lèi)34種、魚(yú)類(lèi)約2,500種、已命名昆蟲(chóng)有18,000種。生物物種的數(shù)目隨著調(diào)查研究的新發(fā)現(xiàn)尚陸續(xù)增加中。
在復(fù)雜的地理、氣候等自然因素影響下,造就了-多樣性的生態(tài)環(huán)境,如海洋、島嶼、河口、沼澤、湖泊、溪流、森林及農(nóng)田等。每一個(gè)生態(tài)系均孕育著豐富的物種與遺傳資源。就海岸地區(qū)而言,海岸線長(zhǎng)達(dá)1,600公里,由於地理?xiàng)l件不同,形成了珊瑚礁、巖岸、沙岸、泥岸及紅樹(shù)林等多樣性的海岸環(huán)境及生態(tài)系,孕育了豐富且多樣的野生動(dòng)植物及微生物資源。
-地區(qū)面積僅約36,000平方公里,卻孕育如此豐富的自然資源,值得好好珍惜和保護(hù),使青山常在、綠水長(zhǎng)流,并透過(guò)自然資源永續(xù)經(jīng)營(yíng),留給後代子孫一片樂(lè)土。惟近數(shù)十年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)、人口增加,自然資源因過(guò)度開(kāi)發(fā)利用,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞,不僅有水質(zhì)、空氣、土壤、噪音及廢棄物等污染問(wèn)題,海岸、河口、河川地以及山坡地亦遭大量開(kāi)辟使用,使水土流失、野生動(dòng)物被濫捕與毒殺、原生珍稀動(dòng)植物瀕臨絕種及其棲地遭受破壞等問(wèn)題日趨嚴(yán)重。為此,健全自然資源保育與經(jīng)營(yíng)管理,維護(hù)生態(tài)系穩(wěn)定,以維護(hù)生活環(huán)境品質(zhì),實(shí)為-謀求永續(xù)發(fā)展的重要課題。保護(hù)自然的最佳途徑之一,為劃設(shè)各類(lèi)保護(hù)區(qū)并加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理,使人類(lèi)與物種得在適宜的自然環(huán)境里,健康的生存與繁衍。
貳、-的自然保育政策現(xiàn)況
自1970年代以來(lái),-在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育及景觀保存的思考和行動(dòng)方面,已有相當(dāng)經(jīng)驗(yàn);自然保育的議題也一直是綜合式跨科際的-社會(huì)場(chǎng)域,持續(xù)扮演相當(dāng)重要的角色。依據(jù)2004年「-二十一世紀(jì)議程國(guó)家永續(xù)發(fā)展愿景與策略綱領(lǐng)」,自然保育方面的政策及行動(dòng)綱領(lǐng)劃分為下述6項(xiàng)策略:
一、保護(hù)大氣
1. 加強(qiáng)大氣科學(xué)研究、氣象觀測(cè)及再生能源開(kāi)發(fā)技術(shù)。
2. 保護(hù)森林植被凈化空氣的功能,加強(qiáng)平地造林。
3.勵(lì)行綠地政策,保留-空間,設(shè)置環(huán)保林園大道,建立都會(huì)區(qū)綠蔽率資料庫(kù)。
4.加強(qiáng)環(huán)境教育,建立環(huán)境、生態(tài)基線資料,以了解溫室效應(yīng)對(duì)-環(huán)境及生態(tài)的影響。
5.修訂能源政策,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以降低空氣污染。
6.遵守國(guó)際環(huán)保公約,配合蒙特婁議定書(shū)及京都議定書(shū),推動(dòng)跨國(guó)溫室氣體共同減量以保護(hù)大氣。
7.持續(xù)拓展國(guó)際管道,擴(kuò)大非政府組織參與公約締約國(guó)會(huì)議,了解多邊環(huán)境協(xié)定與世界貿(mào)易組織之關(guān)連。
二、保護(hù)水資源
1.防制水污染,宣導(dǎo)、教育、執(zhí)法并重。
2.嚴(yán)格管理上游集水區(qū),維護(hù)森林,確保水質(zhì)水量。
3.加強(qiáng)土地利用管理、森林保育經(jīng)營(yíng)、水土保持、污染防治等,以達(dá)成集水區(qū)水源水質(zhì)保護(hù)。
4.推動(dòng)全面地下水資源調(diào)查與監(jiān)測(cè),制訂地下水管理辦法,訂定有效罰則以協(xié)助落實(shí)管理辦法。需要積極并切實(shí)地管理全島之地下水抽取行為,而非僅在地層下陷區(qū)進(jìn)行管理。
5.普及污水下水道,阻截污染水源。
6.建立節(jié)流與開(kāi)源并重的水資源政策,加強(qiáng)用水管理、廢污水回收再利用。
三、保護(hù)生物多樣性
1.積極執(zhí)行「生物多樣性推動(dòng)方案」,加強(qiáng)督導(dǎo)「野生動(dòng)物重要棲息環(huán)境」、「野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)」之經(jīng)營(yíng)管理;加強(qiáng)入侵種防治。
2.整合自然及生態(tài)環(huán)境保育主管單位之事權(quán),提升其層級(jí),加重權(quán)責(zé)。
3.評(píng)估現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的實(shí)際功能,建立保護(hù)區(qū)系統(tǒng),并排定保護(hù)之優(yōu)先順序?qū)⒆匀槐Sc永續(xù)利用,納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)土規(guī)畫(huà)。
4.復(fù)育已遭破壞或劣化之既有自然環(huán)境資源。
5.加強(qiáng)生態(tài)工法之推廣,落實(shí)公共建設(shè)兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目標(biāo),以確保并維護(hù)生物多樣性的環(huán)境。
四、保護(hù)海洋及海岸濕地
1.整合海洋管理體制,建立海洋及海岸監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。
2.辦理海岸地區(qū)整體規(guī)畫(huà),研擬海岸保護(hù)與防護(hù)計(jì)畫(huà)。
3.建置海岸環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及資料庫(kù)建置計(jì)畫(huà)。
4.積極研擬海岸防災(zāi)整體計(jì)畫(huà)。
5.研訂海洋生物資源利用與技術(shù)發(fā)展研究。
6.保護(hù)海岸地區(qū)河口、沙丘、紅樹(shù)林、珊瑚礁及人文史蹟?shù)荣Y源。并設(shè)置海岸、海洋保護(hù)區(qū)。
7.通盤(pán)檢討「-沿海地區(qū)自然環(huán)境保護(hù)計(jì)畫(huà)」,擬訂「-地區(qū)海岸整體管理計(jì)畫(huà)」,透過(guò)海岸分區(qū)之規(guī)畫(huà),依使用分區(qū)特性加以管理,并確立海岸發(fā)展方針與管理原則。
8.實(shí)施「保護(hù)海洋環(huán)境免於陸源活動(dòng)污染全球行動(dòng)綱領(lǐng)」,從而有效減少、防止及控制廢棄物、污染以及與健康有關(guān)的重大影響。2006年前,針對(duì)此項(xiàng)全球行動(dòng)計(jì)畫(huà)制定我國(guó)之行動(dòng)計(jì)畫(huà),并落實(shí)實(shí)施。
五、保護(hù)土地資源
1.辦理全國(guó)自然環(huán)境資源調(diào)查,充實(shí)及適時(shí)更新國(guó)土資訊系統(tǒng)。
2.健全國(guó)土調(diào)查機(jī)關(guān)組織,研訂全國(guó)自然環(huán)境資源調(diào)查長(zhǎng)程計(jì)畫(huà)。
3.研擬及推動(dòng)國(guó)土復(fù)育策略方案及國(guó)土復(fù)育條例,以保育為原則從嚴(yán)管理山坡地、河川區(qū)域及海岸地區(qū)之開(kāi)發(fā);并推動(dòng)國(guó)土復(fù)育計(jì)畫(huà),積極復(fù)育環(huán)境嚴(yán)重退化地區(qū)。
4.加速研訂國(guó)土計(jì)畫(huà),健全管理地方自然與文化遺產(chǎn)。
5.推動(dòng)鄉(xiāng)村計(jì)畫(huà),維護(hù)鄉(xiāng)村特質(zhì)。
6.加強(qiáng)土地利用監(jiān)測(cè)機(jī)制,建立利用衛(wèi)星遙測(cè)及航空照片之監(jiān)測(cè)制度。
7.研訂國(guó)家襲(遺)產(chǎn)保育方案,促進(jìn)古蹟遺址之再利用及維護(hù),善用文化資產(chǎn)。
六、防治自然災(zāi)害
1.實(shí)施國(guó)土城鄉(xiāng)防災(zāi)綱要計(jì)畫(huà)。
2.加強(qiáng)防災(zāi)教育、宣傳,深化全民防災(zāi)意識(shí),落實(shí)防災(zāi)措施,建立耐災(zāi)社會(huì)。
3.持續(xù)蒐集防災(zāi)資料,建置防災(zāi)資料庫(kù),推動(dòng)防救災(zāi)科技研究,發(fā)展減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)的新技術(shù)。
4.加強(qiáng)山坡地社區(qū)維護(hù)管理,整合相關(guān)法令并改進(jìn)審議時(shí)間。
5.檢討地層下陷區(qū)土地利用問(wèn)題,就國(guó)土保育觀點(diǎn),研議合理利用方式。
-的國(guó)土計(jì)畫(huà)、區(qū)域計(jì)畫(huà)、都市計(jì)畫(huà)、國(guó)家公園計(jì)畫(huà)、森林經(jīng)營(yíng)計(jì)畫(huà)、生物多樣性推動(dòng)方案與行動(dòng)計(jì)畫(huà)、水資源保護(hù)計(jì)畫(huà)、水源保護(hù)計(jì)畫(huà)、水土保持計(jì)畫(huà)等,都已包括自然保育和劃設(shè)各類(lèi)保護(hù)區(qū)。上述議題的內(nèi)容皆與地理科學(xué)研究范疇密切相關(guān),尤其以劃設(shè)各類(lèi)保護(hù)區(qū)的作法更屬土地利用的課題。
參、保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)況
一、保議區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理
-地區(qū)的自然保育工作在中央分別由行政院文化建設(shè)委員會(huì)(文建會(huì))、農(nóng)業(yè)委員會(huì)(農(nóng)委會(huì))、環(huán)境保護(hù)署(環(huán)保署)、內(nèi)政部、經(jīng)濟(jì)部、交通部等有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)各該主管之現(xiàn)有法規(guī)辦理。據(jù)行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)編印的「我國(guó)環(huán)境保護(hù)組織體系及權(quán)責(zé)統(tǒng)一規(guī)畫(huà)之研究」(1990年),我國(guó)的自然保育行政組織與職掌如表1。
其中,以自然保育為目的劃設(shè)自然保留區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)及野生動(dòng)物重要棲息環(huán)境、國(guó)有林自然保護(hù)區(qū)及國(guó)家公園等的中央主管機(jī)關(guān)是農(nóng)委會(huì)與內(nèi)政部。
1982年「文化資產(chǎn)保存法」公告施行,1984年農(nóng)委會(huì)改組成立(合并原經(jīng)濟(jì)部農(nóng)業(yè)司與農(nóng)業(yè)復(fù)興委員會(huì)),自然保育業(yè)務(wù)交由農(nóng)委會(huì)接辦。1989年公布「野生動(dòng)物保育」法,作為保護(hù)野生動(dòng)物的法律依據(jù)。在行政架構(gòu)上,也建立了中央、省(市)政府及縣(市)政府之系統(tǒng),完成自然保育行政體系。自1982年5月26日公布「文化資產(chǎn)保存法」至2006年止,依據(jù)該法先後公布了19處自然保留區(qū)。
農(nóng)委會(huì)是現(xiàn)階段我國(guó)自然保育的最重要機(jī)關(guān),主管全國(guó)農(nóng)、林、漁、牧及糧食行政事務(wù)。根據(jù)該會(huì)組織條例,直接和自然保育密切相關(guān)的是林業(yè)處下設(shè)的森林科和保育科。前者的業(yè)務(wù)涵蓋「森林法」相關(guān)的內(nèi)容以及與其他機(jī)構(gòu)間有關(guān)林業(yè)事項(xiàng)之協(xié)調(diào)及策畫(huà);後者的業(yè)務(wù)包括自然文化景觀及野生動(dòng)植物之保育、維護(hù)、宣揚(yáng)等的策畫(huà)推動(dòng)及審核督導(dǎo)。目前,農(nóng)委會(huì)已將森林和保育等業(yè)務(wù)并入林務(wù)局。
農(nóng)委會(huì)設(shè)有「自然文化景觀審議小組」,負(fù)責(zé)審議有關(guān)自然文化景觀調(diào)查、規(guī)畫(huà)、實(shí)施計(jì)畫(huà)、維護(hù)、保育、宣揚(yáng)暨審查指定或解除等事項(xiàng),成員由農(nóng)委會(huì)、內(nèi)政部、教育部、經(jīng)濟(jì)部、交通部、衛(wèi)生署、環(huán)保署、經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)和文建會(huì)等指派高級(jí)主管組成。該小組之下,另遴聘學(xué)者專(zhuān)家10人,成立技術(shù)小組,審議技術(shù)性事項(xiàng)。
農(nóng)委會(huì)有監(jiān)於依「文化資產(chǎn)保存法」劃設(shè)的自然保留區(qū)嚴(yán)格禁止非法進(jìn)入,影響民眾權(quán)益重大,常滋生爭(zhēng)議,所以不再輕易使用「文化資產(chǎn)保存法」劃設(shè)自然保留區(qū);改依「野生動(dòng)物保育法」劃設(shè)較多的野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)及重要棲地。2005年修訂的新版「文化資產(chǎn)保存法」中,已排除野生動(dòng)物相關(guān)的條文;相對(duì)地,增了自然地景和人文景觀的條文。
二、保護(hù)區(qū)劃設(shè)概況
-以自然保育為目的劃設(shè)的保護(hù)區(qū)可區(qū)分為自然保留區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)及野生動(dòng)物重要棲息環(huán)境、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)4種類(lèi)型。依據(jù)農(nóng)委會(huì)林務(wù)局至2006年6月19日止的統(tǒng)計(jì)資料,自然保留區(qū)有19處,是農(nóng)委會(huì)依「文化資產(chǎn)保存法」劃定公告的,總面積約-,477公頃;野生動(dòng)物重要棲息環(huán)境是農(nóng)委會(huì)依「野生動(dòng)物保育法」劃定公告,計(jì)有32處,總面積達(dá)322,267公頃;野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)則是地方政府在野生動(dòng)物重要棲息環(huán)境中認(rèn)為有特別保護(hù)必要者,擬訂劃定范圍和保育計(jì)畫(huà),經(jīng)農(nóng)委會(huì)核定後,由地方政府公告執(zhí)行。野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)有17處,總面積達(dá)25,819公頃;國(guó)家公園有7處,是內(nèi)政部依「國(guó)家公園法」劃定公告,總面積約676,472公頃;自然保護(hù)區(qū)有6處,是農(nóng)委會(huì)林務(wù)局依「森林法」經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有林之需要及「-省國(guó)有林自然保護(hù)區(qū)設(shè)置管理辦法」而劃設(shè),總面積約21,171公頃。至2006年6月19日止,總計(jì)各類(lèi)型保護(hù)區(qū)扣除范圍重復(fù)及海域部分後,總面積約為687,415公頃,約占-陸域面積19%(表2)。
三、保護(hù)區(qū)的管理問(wèn)題
依據(jù)近年的研究, 概括國(guó)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)管理上的問(wèn)題包括:
1.完整性不足,未能涵蓋世界保育聯(lián)盟(T-e World Conservation Union)指出的主要類(lèi)別;
2.缺乏聯(lián)貫性,孤立且無(wú)系統(tǒng)性;
3.規(guī)模太小,欠缺整合能力,角色無(wú)足輕重;
4.技術(shù)不成熟,未能與民間團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體建立合作關(guān)系;
5.草根性不足,地方參與薄弱,觀念落差大。
總之,相關(guān)研究指出,各型保護(hù)(留)區(qū)因法源依據(jù)、管理權(quán)責(zé)單位不同,而有不同經(jīng)營(yíng)管理措施。而即使同一類(lèi)型保護(hù)(留)區(qū),在面臨區(qū)位環(huán)境、面積、保護(hù)對(duì)象差異及管理單位配合條件等限制因素下,各保護(hù)區(qū)執(zhí)行成效落差極大,或有循法窒礙難行,或因外在人為壓力、-管理不善問(wèn)題,例如人力缺乏、人員訓(xùn)練不足及取締權(quán)責(zé)未明等,這些都造成自然保護(hù)區(qū)劃設(shè)及管理上諸多問(wèn)題。
肆、他山之石與未來(lái)展望
1998年初,世界保育聯(lián)盟保護(hù)區(qū)委員會(huì)(World Commission on Protected Areas , WCPA)出版了《保護(hù)區(qū)的國(guó)家系統(tǒng)規(guī)劃》一書(shū),清楚說(shuō)明保護(hù)區(qū)系統(tǒng)規(guī)畫(huà)的重要性,也提出了辦理全國(guó)性系統(tǒng)規(guī)畫(huà)的原則性指導(dǎo),提供權(quán)益相關(guān)團(tuán)體(stake-olders)和決策者參考,作為保護(hù)區(qū)國(guó)家系統(tǒng)規(guī)劃的指南。
這一份指南強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)管理需要有一個(gè)涵蓋各類(lèi)保護(hù)區(qū)的全國(guó)性系統(tǒng)規(guī)畫(huà)。這些單獨(dú)類(lèi)別的保護(hù)區(qū)各有不同的設(shè)立目標(biāo),而且不同類(lèi)別之間似乎沒(méi)有展現(xiàn)出明顯的關(guān)系,因此國(guó)土計(jì)畫(huà)、區(qū)域計(jì)畫(huà)、都市計(jì)畫(huà),以及各部門(mén)計(jì)畫(huà)中都顯得無(wú)足輕重。
為了展現(xiàn)各類(lèi)保護(hù)區(qū)和其它土地利用之間的關(guān)系,及與經(jīng)建、交通、教育、社會(huì)、環(huán)保等其它部門(mén)的關(guān)系,甚至彼此之間的關(guān)系,進(jìn)而確立它們?cè)趪?guó)土永續(xù)發(fā)展上的角色,一個(gè)全國(guó)性的保護(hù)區(qū)國(guó)家系統(tǒng)規(guī)畫(huà)是需要的。這項(xiàng)系統(tǒng)規(guī)畫(huà)應(yīng)可說(shuō)明保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重關(guān)系,以及各相關(guān)團(tuán)體如何互動(dòng)、互助,以及如何共同支持一個(gè)有效且永續(xù)的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。
依據(jù)IUCN的定義,保護(hù)區(qū)是:「為了致力於保護(hù)及維持生物多樣性、自然與相關(guān)文化資產(chǎn)等,而特別劃設(shè)、并依法律或其它有效方法管理的陸域或海域地區(qū)?!乖撀?lián)盟出版的《 保護(hù)區(qū)管理類(lèi)別指南 》(1994年)列出了6類(lèi)保護(hù)區(qū)管理類(lèi)別(表3)。
這六個(gè)類(lèi)別的保護(hù)區(qū)分別強(qiáng)調(diào)不同的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)(表4)。如果善用六大類(lèi)保護(hù)區(qū),那麼保護(hù)區(qū)的角色多元化了,而且與人們的生活、生產(chǎn)有了共存共榮的空間。
IUCN(1998年)的手冊(cè)《保護(hù)區(qū)的國(guó)家系統(tǒng)規(guī)劃》提出了規(guī)畫(huà)全國(guó)性保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的焦點(diǎn)問(wèn)題,但并未列出作業(yè)準(zhǔn)則或步驟。這是因?yàn)楦鲊?guó)國(guó)情不同,實(shí)難有統(tǒng)一的步驟或準(zhǔn)則。然而,藉由思考可能存在的各種問(wèn)題之後,各個(gè)國(guó)家也不難擬定該國(guó)的實(shí)施計(jì)畫(huà)(表5)。
除了依法劃設(shè)的自然保護(hù)區(qū)外,行政院文化建設(shè)委員會(huì)於2002年選定12處世界遺產(chǎn)潛力點(diǎn)、行政院農(nóng)委會(huì)曾推動(dòng)地質(zhì)公園計(jì)畫(huà)。此外,2005年修訂的「文化資產(chǎn)保存法」,包含自然地景和文化景觀兩個(gè)項(xiàng)目,則是有待發(fā)展的保護(hù)區(qū)。
自然生態(tài)保育不分國(guó)界,關(guān)系全人類(lèi)生存環(huán)境之維護(hù)及生態(tài)系之穩(wěn)定平衡。-自然保育工作在既定政策及法令下,除了繼續(xù)加強(qiáng)推動(dòng),并應(yīng)適應(yīng)國(guó)際保育趨勢(shì),加強(qiáng)教育宣導(dǎo),提昇保育觀念,更積極地推動(dòng)生物多樣性保育、野生動(dòng)植物棲地保育及地景保育;并積極參與各項(xiàng)國(guó)際保育活動(dòng),建立國(guó)際聯(lián)系管道,以善盡國(guó)際社會(huì)一分子之責(zé)任。
參考資料
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